文 | 熙时君

一、矿权改革已实现突破

      就在《若干意见》发布不久，2017年6月16日，国土部公布《矿业权出让制度改革方案》。同时，选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）开展试点， 2019年在全国推广实施。规定矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，由市场决定矿业权出让收益。

      在这一文件精神指导下，7月6日，国土资源部网站公布《贵州省正安页岩气勘查区块探矿权拍卖公告》，历史首次采用拍卖形式对其探矿权进行出让，并在《公告》中规定了“三年落实储量、实现规模开发”的目标和一系列的退出机制。从4326万起拍，经过200余轮的竞价，昨日，贵州省正安页岩气勘查区块探矿权最终以12.9亿元的价格成功拍出。

      2016年，该区块内的安页1号井，已经实现日产10万立方米的稳定工业气流。业内人士透露，更多的勘探表明，在该区块内，储藏的页岩气资源高达千亿级立方米。

      2018年3月，山西省发布了《山西省深化煤层气（天然气）体制改革实施方案》（以下简称《方案》），明确指出将深化煤层气体制改革。在上游，深化煤层气资源勘查开采制度改革，有序放开行业准入，促进各类资源综合勘查开发。同时，《方案》还提出，将通过拍卖、挂牌等竞争方式择优确定煤层气勘查开发主体。鼓励煤炭矿业权人在本矿区范围内（不含重叠区）申请煤层气矿业权，综合勘查开采煤层气资源。

      2019年2月1日，由山西省自然资源厅挂牌出让的“榆社—武乡”“武乡东”两个区块煤层气探矿权，结束了10天的网上自由报价阶段，进入网上限时竞价阶段。其中“榆社—武乡”区块最终由山西昔阳丰汇煤业有限公司以6.26亿元竞得；“武乡东”区块最终由山西省平遥煤化(集团)有限责任公司以2.94亿元竞得。

      2018年中国天然气产量1610亿立方米,同比增长7.5%，其中，煤层气产量72.6亿方，同比增5.8%，页岩气产量则超过100亿方。

二、管网设施公平开放办法出台，国家管网公司渐进

      2019年5月31日，国家发改委发布《油气管网设施公平开放监管办法》，这是这一办法的正式稿。监管办法中明确包括原油、成品油、天然气管道，还包括液化天然气接收站、地下储气库等在内的油气管网设施均需公平对第三方开放。

监管办法第十一条规定油气管网设施运营企业不得已统购统销等名义拒绝开放油气管网设施。

      这一条最值得玩味，应该重点是针对国家管网公司而言。虽然国家管网公司的方案已经通过中央审议，但具体的运作模式目前还未可知，从目前国内天然气行业供应形势而言，大概率还是沿袭统购统销的模式，而这一条规定似乎侧面在印证。

不到半个月后，6月13日来自多个渠道的消息，国家油气管网公司挂牌的时间可能在今年8月。负责牵头筹备此事的国家发改委体改司目前仍在多方协调，确定最终方案。

      国家油气管网公司参照中国铁塔的顶层设计现已基本成型: 副部级央企，由国资委直接管理，与三大石油央企平级。在股权构成上，方案大概率是由国资委控股50%以上，三大石油央企参股。按照三大石油央企各自的管道资产规模粗略估算，中石油、中石化和中海油的持股比例约为7：2：1。

     挂牌成立只是第一步。参照中国铁塔的模式，预计在挂牌之后至少还得1年到2年时间才能将内部基本理出头绪。因此国家管网公司预计正式运营的时间应该在2020年底或者2021年上半年。

三、天然气价格改革稳步推进

从改革任务来看，主要包括三方面内容。

一是推进非居民用气价格市场化，而对居民用气价格是“进一步完善定价机制”。

     2018年5月25日，通知决定，将居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理，价格水平与非居民用气基准门站价格水平相衔接。供需双方可以基准门站价格为基础，在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格，实现与非居民用气价格机制衔接。目前居民与非居民用气门站价差较大的，此次最大调整幅度原则上不超过每立方米0.35元，剩余价差一年后适时理顺。

     居民气价的理顺工作终于迈出了第一步。尽管在2018年冬季多地政府均不允许在采暖季调整居民气价，但最终在2019年4月之后各地开始大面积顺调居民气价。在非居气价方面，市场化脚步走得更远。

      2018年冬天，在气源紧张的背景下，中石油中石化出台了新的涨价政策，管制气顶格上涨20%，而非管制气除直接上涨（供需双方协商）外还有部分进入交易中心竞拍。

     通过冬季涨价这个环节，一举实现了天然气价格改革的几乎所有方面。而在2019年，冬供结束后，中石油中石化继续上涨，淡季恢复门站价的日子一去不返。

二是通过加快油气交易平台建设，促进市场竞争形成天然气价格。

      2015年7月和2017年1月，两个国家级石油天然气交易中心分别在上海和重庆建立，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过不断深入和持续的平台市场化竞争交易最终发现天然气价格。

      作为国内的新生事物，经过17、18两年冬供后相信天然气产业对于石油天然气交易中心有了比较深的印象，目前除管道气竞拍外，交易中心联合中海油还试水了LNG长协和现货的竞拍，交易中心的职能也日趋完善，逐渐发挥越来越重要的作用。 

三是对管道运输价格“加强运输成本和价格监管”并按“成本加成”制定管输价格。

      早在2016年10月9日，国家发展改革委以发改价格规〔2016〕2142号印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》。

      2017年8月29日，国家发展改革委正式公示了所核定天然气跨省管道运输价格，包括西气东输、陕京线等跨省主要干线。从重新核定的跨省管道运输价格以及各管输企业公布的天然气管道运价表，长输管道的运价率平均降低约15 %。

      2017年6月20日，国家发展改革委印发《关于加强配气价格监管的指导意见》的通知，要求加强城镇燃气配送环节价格监管，明确规定了配气价格的定价原则、供销差率、投资收益率和经营期等影响配气价格的控制性参数。

      截止后2018年，各省均已配套出台配气价格和管道运输价格监管的具体办法，同时也在陆续对各省省网、城镇燃气企业的成本与价格进行监管，“管住中间”紧箍咒逐步拧紧。

四、强制性推进天然气产供储销体系建设，弥补储气调峰短板

      经历2017年冬季全国范围内的“气荒”突然阵痛后，2018年4月，国家发改委下发《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，在进一步明确《若干意见》任务七关于储气调峰责任的基础上，规定了供气企业、城燃企业和地方政府的具体储气能力指标，并首次提出了要“加快天然气产供储销体系建设”。

      而且，为支持储气设施投资和建设，中央财政和预算将给予地下储气库垫底气补贴和重点地区应急储气设施建设投资补助，以及按量返还LNG进口环节增值税等。

五、重庆率先启动天然气体制改革试点

     2017年7月，国家发改委等十三个部委联合发布《加快推进天然气利用的意见》，其中提出了要在四川和重庆等7个省市开展天然气体制改革综合试点或专项试点。

      2018年8月，重庆市发改委发布《加快推进天然气利用的实施意见》，决定推进天然气体制改革试点，并部署了推动上游企业多元化、促进天然气管网公平开放、深化天然气价格改革、加快重庆石油天然气交易中心建设和强化天然气市场监管5项改革任务。

     五项改革任务包括完善区块退出机制和鼓励区块流转、推动“产运销”一体化企业成立独立管道运输企业，、逐步建立天然气可中断价格、调峰价格及峰谷价差和调峰用气市场化定价机制以及天然气交易中心进行气量二次交易和提供动态管输能力和服务价格信息等，这些无一不是天然气市场化的具体体现。

      2019年2月1日国家能源局发布《能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》（国能发法改〔2019〕5号），对能源行业法治建设提出指导原则与全面要求。

      按照全国人大、国务院的立法规划，国家能源局继续围绕供给侧结构性改革和人民群众新关切，大力推进《能源法》《电力法》《核电管理条例)《国家石油储备条例》的立法审查工作;加快推进《煤炭法》《石油天然气管道保护法》《可再生能源法》《电网调度管理条例》《电力供应与使用条例》《电力设施保护条例》的修订工作；积极做好《石油天然气法》《能源监管条例》等法律法规的立法研究和起草修改工作。

     在天然气立法研究方面，研究内容包括法律名称、立法目的、调整范围、基本原则及主要制度等。同时，针对我国天然气产业链现状和存在的主要问题，天然气立法研究将对我国天然气产业链的体制机制和市场结构及其发展方向、天然气资源的保护、开发和利用，以及天然气供应安全和天然气储备责任等进行规范和调整。

      2019年7月5日，国家能源局发布公告，对油气行业研究课题进行公开招标，研究项目包括石油、天然气难动用储量加快动用的体制机制研究、天然气管网改革与气价改革协同推进机制研究等等。

      其中，研究经费最大的一项便是天然气立法重点问题调查研究，经费总额达12万元。

   “针对天然气市场供应模式、定价机制、天然气在发电和交通领域的利用等我国天然气立法工作中的重点、难点问题开展调查研究，结合天然气发展形势和国外天然气行业发展经验，提出天然气立法工作建议。”

   “其他要求：对天然气行业有深入和系统性的研究，行业数据基础扎实、行业追踪体系完善，可独立开展数据收集、现场调查研究等工作。具有油气立法工作研究基础。”

      7月18日，能源局公示由中国政法大学承担《<能源法>立法审查问题研究》课题，能源立法已箭在弦上，研究预期在2019年完成，有可能在2020年正式颁发。

2、继续推进天然气矿权改革，放开上游市场

     矿权改革已经取得一定的进步，但由于种种限制因素，上游放开的力度还远远不够。

一是放开矿权市场。改革我国传统的油气矿权登记取得制度，采取公开招标和挂牌方式有偿出让天然气矿权。

二是降低天然气勘探和开发资质条件要求，允许各类市场主体参与天然气勘查开采。

三是完善并严格执行矿权退出机制，未达到勘查投入标准的企业要退出矿权。

四是建立天然气矿权流转制度，鼓励转让矿权或股份，活跃矿权市场。

     说实话，上游矿权这笔烂账真不是出台几个文件就能解决的，可以基本不报希望。

3、推进天然气管网运营机制改革

1） 国家管网公司成立运营

      这个恐怕是重中之重，但国家管道公司可能也会因庞大的体量和市场控制力及其派生的超强话语权形成新的行业垄断、增加进入壁垒，阻碍天然气价格和天然气交易的市场化改革。

想想前文《国家管网将初立，江湖由此风波息？》里面那位屠龙少年的故事，心里不免凄然。

2）推行天然气能量计价，落实管道基础设施第三方进入

    目前管理办法已经正式发布，接下来便是看执行和监管落地了，当然还有一个前提便是天然气能量计量要逐步推广实现。

3） 加快管网设施建设及互联互通

     尽管我国油气管网建设取得一定成绩，但近几年发展已严重滞后于规划。

     根据《中长期油气管网规划》（发改基础〔2017〕965 号），十三五、十四五末我国天然气、原油、成品油管道规划目标总里程总计分别为16.9 万公里、24 万公里，而2018年末实际里程总计为13.31 万公里，差距分别为3.6 万公里、10.7 万公里。中国天然气产量为美国的1/5，消费量为美国的1/3，天然气管道里程却仅为美国的1/9；原油产量为美国的1/3，消费量为美国的7/10，原油管道里程却仅为美国的3/10。

      接下来将会进一步发力管网设施建设以及相互间的互联互通。

      如6月14日，中国石化青宁（青岛-南京）输气管道工程正式开工建设，项目将实现中国石化华北管网与川气东送管网的互联互通，将极大提高我国中东部地区天然气资源灵活调配和市场保供能力。青宁管道全长531公里，设计年输气量72亿立方米，北起中国石化青岛LNG接收站，南至川气东送管道南京输气末站，途径山东、江苏两省七地市15个县区，是国家确立的2019年天然气基础设施互联互通重点工程。项目预计2020年10月底全线贯通，达到投产供气条件。

4、推进天然气价格进一步市场化

1）天然气季节差价成为常态，涨价应该也成为常态，如2019年淡季涨价以及即将来临的冬季涨价。

2） 完善天然气门站价格机制

      随着管输运营体制改革的深入，门站价格中天然气出厂价与管输价分离将提上议事日程。另外，在目前气价淡季涨冬季也涨的背景下，门站价未来取消或者彻底改革国内天然气价格体系也不无可能。

3） 推进天然气交易中心形成市场交易价格

      如果天然气交易中心随着交易主体、交易品种、交易规模的不断扩大真正形成市场交易价格，那上面说的天然气门站价格也就基本可以退出历史舞台了。

4） 严格监审并降低省内输气管道运价和城市配气价格

     跨省输气管道运价成本监审及运价率下调之后，“管住中间”的下步工作便是降低过高的省内输气管道运价和城市配气价格。

     随着各省管输价格和城燃配气价格监审实施，预期省级管网运输价格和城镇配气价格将会有一定幅度下降。

5）进一步理顺居民气价

     虽然居民气价已经实现门站价并轨，但离最终消除交叉补贴尚有一段距离，还需要分步调整，最终理顺气价。

5、支持区域天然气交易中心建设

      由于国内幅员辽阔，且尚未形成全国性的天然气枢纽，仅上海、重庆两个国家级交易中心是否能够满足天然气交易的需要？参照美国，1993至1998年，美国天然气管网覆盖范围内共建成36个天然气市场交易中心。到2003年，其中13个天然气交易中心因为交易基础条件不够完备、交易量小、不具备竞争能力而被关闭。目前，美国共有24个天然气交易中心，为天然气市场交易提供服务，其中大多数交易中心位于德克萨斯州和路易斯安那州。

      在重要天然气管道枢纽和主要天然气生产区或消费区建设区域天然气交易中心，能够及时保障区域内天然气供需平衡，准确反映天然气市场价格，并支撑国家级交易中心形成中国天然气基准价格。

前文《上海重庆不再孤单，粤港澳大湾区天然气交易中心震撼来袭！》提及，2019年7月5日，广东省政府官网公开了广东印发推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018-2020年），在三年行动计划里有关于能源结构优化的内容最爆炸的看点便是关于天然气的重磅：

    “优化大湾区能源结构：推动在粤设立区域性天然气交易机构，推进珠海直湾岛LNG接收站建设。”

      也即是说在2020年底前，国内即将出现除上海石油天然气交易中心、重庆石油天然气交易中心之外的第三个天然气交易中心。

      而在这之前，四川、北京、浙江、广东、新疆和陕西等省都具有建设区域天然气交易中心的意向。其中，四川省发改委早在2014年就对四川省建立区域天然气交易中心开展过研究，并制定了实施方案。预计区域性天然气交易中心也会是未来改革的方向之一。

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