SHPGX导读：1月4日，阳光时代律师事务所高级合伙人陈新松在“国家管网公司成立后中国天然气产业的发展”研讨会上发表演讲，围绕国家管网独立以后下游特许经营制度相关问题阐明观点。陈新松表示，管网设施具有较强的自然垄断性，反垄断法并不反燃气企业的自然垄断地位，只反燃气企业的垄断行为，特许经营制度下的垄断地位，完全可以通过反垄断系列法规和特许经营协议予以约束和规制，继续推动城镇燃气发展需要进一步完善特许经营制度。

       1月4日，阳光时代律师事务所高级合伙人陈新松在“国家管网公司成立后中国天然气产业的发展”研讨会上发表演讲，围绕国家管网独立以后下游特许经营制度相关问题阐明观点。陈新松表示，管网设施具有较强的自然垄断性，反垄断法并不反燃气企业的自然垄断地位，只反燃气企业的垄断行为，特许经营制度下的垄断地位，完全可以通过反垄断系列法规和特许经营协议予以约束和规制，继续推动城镇燃气发展需要进一步完善特许经营制度。

       据悉，自2004年建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，特许经营制度在城市燃气领域推行，特许经营制度开始建立并逐步规范和完善，成为燃气行业加快基础设施建设、培育多元主体、提升公共服务质量、满足群众不断增长需求的重要制度保障。经过15年的发展，特许经营制度对我国城市燃气行业的健康发展起到了积极的促进作用。

       陈新松表示，特许经营出现的矛盾纠纷，更多是制度实施层面中的问题，可归结为两方面原因：地方政府行政行为不当和燃气企业本身的问题。前者主要体现在，政府越权授予特许经营权、重复授予特许经营权、空白区域历史遗留问题处置不当、未经公平程序授予特许经营权，未按制度要求开展中期评估等；后者主要体现在，燃气企业未经过特许经营实施机关的同意擅自转让经营权、怠于燃气管道建设等方面。

       近年来，随着大气污染防治计划、“煤改气”政策持续推进，我国天然气消费量快速增长。陈新松表示，新供气模式正在对特许经营制度实施产生冲击，主要体现为两大方面。

       一是，LNG点供与特许经营制度的碰撞。点供以其灵活的供应方式、显著的价格优势，与其他燃气经营企业争夺燃气市场和工业用户。常见的特许经营协议中，对于“管道输送形式”一般约定很明确。而点供是通过槽车运输至用户端气化利用，而非以管道输送形式供气。因此，从法律规定层面来看，点供本身并不直接侵犯燃气特许经营权。

       二是，大用户直供产生政策与法律之间冲突。推行大用户直供有助于降低气价，但也可能有两方面问题：首先是削弱特许经营企业履行普遍供气义务的能力。城镇燃气企业要靠该部分利润来弥补供应居民用户的亏损，才能维持在特许经营区域履行普遍供气义务的现状；其次是可能引发政策与法律规定的冲突。截止到目前，鼓励推行大用户直供的文件均属于政策性文件，而特许经营协议是基于国家部委的部门规章签订的行政协议，推行大用户直供将使地方政府陷入违约的境地。

       陈新松表示，城镇管道燃气供应是通过燃气管网实现配送，为了发挥管网设施的规划化效益，降低重复投资，管网设施投资建设是根据城市的经济发展和建设规划统一规划建设，具有较强的自然垄断性。也正是由于管网设施的这种特性，我国在城镇燃气市场化改革历程中才引入并实施了特许经营制度。反垄断法并不反燃气企业的垄断地位，只反燃气企业的垄断行为。特许经营制度下的垄断地位，完全可以通过反垄断系列法规和特许经营协议予以约束和规制。

       评价一项制度，不能过度强调其实施中遇到的问题，而是应该全面客观的从制度本身进行评价。陈新松表示，一方面要尊重历史，另一方面也要着眼于行业特点。当前不宜取消特许经营制度，对于燃气特许经营制度，可从不同阶段分别观察。一是，2004年~2019年，燃气特许经营制度处于推行期，企业以市场竞争方式进入燃气领域，获得特许经营权，投资建设管道，承担普遍供气义务。二是，未来20年，燃气特许经营制度进入改革完善期。在核定城市管道燃气的配气价格、落实储气设施建设、严格履行中期评估程序、理顺城市燃气售气价格、适当开放城市燃气配送业务等一系列准备工作的基础上，再进行改革试点。

       陈新松表示，特许经营制度可在实践中逐步完善。在必要前提和条件成熟时，可以在特许经营权到期或者未实施特许经营制度的区域试点其他监管制度。从以下四方面完善特许经营制度：一是规范地方政府行为，加强依法行政；二是地方政府加强特许经营权全过程监管，企业加强法律意识；三是正确处理新供气模式与特许经营的关系；四是特许经营企业应当避免滥用垄断地位获取非法收益。（完）

       本文来源：上海石油天然气交易中心

       本文作者：刘洋

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