刘满平

（作者单位：国家发展改革委价格监测中心，本文仅代表作者个人观点）

      今年春节过后，很多游客离开海南集中返回北方，加上港口停航、陆地交通受阻，航空成为唯一选择，导致离岛机票出现严重供求失衡，机票价格“暴涨”。以三亚至北京为例，2月22日起的一周内，直飞航班几乎售罄，经济舱票“已售完”，仅存的票均为头等舱全价票，价格纷纷超过万元大关，比往返欧美的机票还贵。而且即便这样的高价票，余票也不多，很多人买不到票，被迫滞留于海南。

      部分媒体将节后的机票价格与平时的折扣价格对比，称之为“天价机票”。“票荒”、“天价机票”的出现引发社会关注，一些舆论和专家认为航空企业利用春节期间机票出现的严重供求失衡，大幅提高机票价格是“趁节打劫”、“趁雾打劫”，涉嫌行业垄断，非法牟利。对此，海南省政府部门紧急行动，约谈多家航空企业，对离岛机票价格展开调查，加强交通疏导，航空企业积极调配宽体机，增加宽体机过夜等方式加大运力投放、提升可用座位数，协助更多旅客返程。截至目前，旅客滞留数量大大减少，有关“票荒”、“天价机票”现象的舆论也趋于平缓。

      事件虽告一段落，但非常有必要对此事做一些认真总结。笔者将节后国内发生的“票荒”、“天价机票”现象与去年底发生的“气荒”、“天价LNG”现象联系起来，加以分析与思考，发现两者有不少相似之处，留给我们诸多经验教训和启示。

（一）从属性上看，虽都是商品，但在特殊时间段仍带有很强的社会属性。

      自中央提出还原能源商品属性，推动能源生产和消费革命以来，天然气的商品属性越来越得到社会的认同。但同时也要看到，作为关系国计民生的特殊产品，天然气在冬季取暖季，尤其是在各地大力加强空气污染治理，纷纷推进甚至强制“煤改气”的情况下，日益成为生活必需品，其社会属性越来越突出，不能被忽视掉。机票亦是如此，对于那些已经在海南岛的民众来说，在陆地交通受阻，航空成为唯一选择的情况下，机票就越来越呈现生活必需品的特点，社会属性也凸显出来。

（二）从市场供给看，受外界条件制约，短时间内存在“天花板”。

      我国天然气虽有进口气、国产气；管道气与非管道气之分，并有多家供给主体，存在一定程度的竞争。但实际上由于天然气供应过于依赖管网、接收站等天然气中游基础设施，而中游基础设施过于集中于少数企业并未完全向第三方公平开放的特性，导致这种竞争并不充分，天然气的生产和进口并不是说增加就能够短时间里增加的，即使增加了，还要受到接收、运输等多种因素制约，不能随时满足消费者需求。航空运力也是一样。尽管海南的航线也很多，且存在多家航空公司竞争。但在春节这样的时点，航空运力的增加需要提前报备，过程复杂、增幅有限，不是随意就够增加，供给存在“天花板”。

（三）从市场需求看，集中爆发，并受外界突发事件影响。

     “气荒”的形成主要原因之一是下游终端需求急剧增长，尤其是进入取暖季后，随着环保监管力度加大，“煤改气”不断推进，国内天然气消费出现爆发式增长，消费量进入到一个前所未有的峰值。另外就是受到外界突发事件影响：主要管道气源供应方中亚国家冬季为保障本国用气，减少对我国出口。

     “票荒”的形成重要原因也是近年来春节期间去海南旅游度假已经成为一种潮流，在大量游客蜂拥而至海南后，导致节后旅客离岛出行量大，乘机需求高。外界突发事件影响是正当旅客集中离岛返回北方时，海南连现大雾，琼州海峡能见度达不到通航条件，海口几大港口多次短暂停航，影响数万辆汽车出岛，变相增加航空需求量。

（四）从价格管理机制看，市场定价与政府管制价格并存。

      尽管近年来我国天然气价格市场化改革力度加大，由市场主导价格的气量已占我国天然气消费总量的80%以上。但仍有20%的气量未完全实现市场化，可以说市场定价与政府管制价格并存。事实上，目前我国天然气价格存在两种“双轨制”：价格受管制的管道气与价格不受管制的LNG等；价格难以调整的居民用管道气与价格可以适当波动的非居民用管道气。

      目前国内民航旅客运价也分为政府指导价和市场调节价两种形式。其中，头等舱和商务舱全部实行市场调节价，即由航空运输企业根据生产经营成本、市场供求和竞争状况，依据相关规定自主制定实际执行的运价种类、水平和适用条件。经济舱则根据不同航线市场竞争状况，政府指导价和市场调节价兼而有之，如实行政府指导价，即以政府确定的具体基准价为基础上下浮动，但上浮不得超过政府规定的最高幅度；即使实行市场调节价，在调整范围、频次和幅度上也均受一定限制，如每条航线每航季无折扣公布运价上调幅度累计不得超过10%等。

（五）从价格变动看，市场化定价的产品价格短时间迅速上涨。

     “气荒”带来的结果就是完全由市场定价的液化天然气（LNG）价格短时间内出现暴涨。国家统计局数据显示，2017年8月下旬全国LNG价格是每吨3129.1元，9月同期价格为3519元，10月为4337.4元，11月为5636.7元，比8月上涨80%，比9月上涨60%，比10月上涨30%左右。12月上旬液化天然气LNG价格比11月下旬又上涨了23.6%，部分地区接收站价格超过1.2万元，不到4个月时间价格上涨了3-4倍。

      同样，“票荒”之下，海南离岛机票价格出现“暴涨”。以三亚至北京为例，2月22日起的一周内，不仅直飞航班几乎售罄，经济舱票“已售完”，仅存的票均为头等舱全价票，价格纷纷超过万元大关，而且即便这样的“天价机票”余票也不多。据统计，与去年相比，今年从海口、三亚出港高峰期的机票平均价格分别增长16%和14.9%。

（六）从处置情况看，综合施策，采取增加供应、进行价格干预等合理应对

      为应对“气荒”、“天价LNG”，政府有关部门对外，积极与中亚国家斡旋沟通，保证进口气的稳定供应；进一步落实LNG现货采购。对内，千方百计挖掘潜力增加产量；组织中石油和中海油有序开展资源互济，实现“南气北调”；充分挖掘能源品种替代潜力等措施。同时，召开液化天然气价格法规政策提醒告诫会，组织各地价格监管部门开展价格专项检查，查处违规行为。

      为应对“票荒”、“天价机票”，海南省价格主管部门及时对离岛机票价格展开调查，并约谈多家航空企业。其它政府部门也紧急行动起来，加强交通疏导，航空企业表示将积极调配宽体机，增加宽体机过夜等方式加大运力投放、提升可用座位数，协助更多旅客返程。

（一）不能因价格波动就否定整个天然气市场化改革和民航运价市场化改革

      回顾以往可以发现，我国天然气价格、民航机票价格均经历了一个由紧到松、由政府管制到逐步市场定价的过程。按照国家发展改革委、民航局相关价格改革政策文件，到2020年，市场决定价格机制基本完善。这意味着，天然气价格将实现“管住中间、放开两边”的目标，气源价格与终端销售价格将放开，由市场调节。民航旅客运价将在2020年全部实现市场调节价。市场化定价就是要让机票价格更加真实、客观、灵活地反映供求状况、竞争状况以及资源稀缺程度，让“市场在资源配置中起决定性作用”，就得允许价格能够波动起来，价格长期不动或长期单向波动绝不是市场化定价，也不是改革的目标。

     “天价LNG”、“天价机票”事件中，让一些舆论将矛头对准了天然气价格改革和民航运价市场化改革，认为“天然气是生活必需品，行业是垄断的，不应该放开，应回归管制”；“民航市场不是一个正常的市场机制，放开管制必然导致利益最大化，反而不利于充分竞争”，甚至呼吁“应回归到价格管制”，并以此否定整个市场化改革。

      这种观点是不正确的，事实上，即使对LNG、机票进行价格管制，LNG价格不上涨，机票不“天价”，在供不应求的情况下，照样会有很多用户买不到LNG；很多离岛旅客买不到票。并不是因为有了“天价LNG”，导致很多人用不上气；因为有了“天价机票”，大量人群才滞留于海南。所以，当前我国天然气市场化改革和民航运价市场化改革思路和方向是正确的，不能倒退，应当毫不动摇地坚持并进一步推动。

（二）加强天然气市场化改革和民航运价市场化改革的舆论宣传，增加社会的理解和认同度

     “气荒”发生后，LNG价格急剧上涨，部分舆论呼吁政府出手管制LNG价格。这种观点其实是错误的，不了解LNG价格早已经放开了，不存在政府管制，再进行管制是开倒车。

      而“天价机票”之所以引发如此巨大关注和一些质疑，很大程度上归结于部分媒体错误的舆论引导。因此综合来看，“天价机票”其实并不违规，机票价格上涨也有一定的合理性：

1.由于离岛直飞各地航班经济舱位早已售罄，剩下的是头等舱或公务舱全票价，媒体报道的“天价机票”特指上述两种机票。这两种机票是满足收入高的旅客的高端服务需求，只占总座位数的5%左右，价格较高，一般是经济舱的3—5倍。以三亚至北京经济舱票全价2530元计算，头等舱或公务舱票全价最高可卖到12650元，超过万元不足为奇。

2.据相关民航运价管理文件，头等舱和公务舱全部实行市场调节价，政府不予管制，所以，“天价机票”并未违反相关规定或政策。

3.在“天价机票”的相关报道中，都是拿剩下的头等舱和公务舱全票价这样的高价票，和过去的打折经济舱机票价格作比较，而这两者之间本来没有可比性，如果简单地以“机票价格暴涨5倍或10倍”来报道，就犯了常识性错误，是不客观和不科学的。

      正是这种错误的舆论引导才导致社会的误解和质疑，这给有关部门提了一个醒，那就是在推进天然气市场化改革、民航运价市场化改革的同时，必须大力加强对外舆论宣传，让外界及时了解改革政策和动态，以增加社会认同度，消除疑虑。

（三）推进天然气市场化改革、民航运价市场化改革过程中，政府仍需加强价格监管

      对天然气整个产业链条来说，本身就是集竞争性环节与垄断性环节于一身。气源价格与终端销售价格是属于竞争性环节，价格可以放开；但中间的输配环节却是垄断环节，需要政府严格监管。更何况，目前我国天然气价格中仍有20%的气量未完全实现市场化定价，民用管道气价格没有放开。

      对民航运价来说，也并未完全实现市场化，改革仍在路上。目前国内民航头等舱和商务舱全部实行市场调节价；而经济舱根据不同航线市场竞争状况，政府指导价和市场调节价兼而有之。

      截至2016年底我国共有定期航班航线3794条，按2017年底1030条航线实行市场调节价计算，放开价格管制航线只占27.14%，剩下72.86%的航线依然受政府指导价的价格管制，市场化改革任务尚未最终完成。另外，即使实行市场调节价的航线，在调整范围、频次和幅度上也受一定限制，并不意味着可以随意涨价。

      按照《关于进一步推进民航国内航空旅客运输价格改革有关问题的通知》的规定，实行市场调节价的航线，每条航线每航季无折扣公布运价上调幅度累计不得超过10%，每家航空公司每航季上调无折扣票价的航线原则上也不得超过本企业上航季运营实行市场调节价航线总数的15%。此外，《民用航空运输市场价格行为规则》对每航季的调整范围、频次和幅度也做了具体限定。

      因此，在天然气市场化改革、民航运价市场化改革过程中，政府市场监管既不能越位，更不能缺位，只有相关部门积极作为，才能保证相关改革过程的顺利推进。

（四）在供给存在“天花板”、竞争有限和特殊时段情况下，应充分发挥政府“有形之手”的作用

      正如前文所述，天然气、机票供应受诸多外界条件制约，供给存在“天花板”、竞争有限，市场机制受到一定程度的抑制，尤其在冬季取暖高峰、春节等特殊时段，天然气、机票的社会属性增加，不仅仅是商品属性，这时就需要充分发挥政府“有形之手”的作用：

1.保留在某种特定时间段或突发事件后采取价格干预的权利。《价格法》规定，当重要商品和服务价格显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。如果天然气供应企业、航空企业利用资源的稀缺性，相互串通，操纵市场价格，赚取超额利润，政府是有权进行干预的。这种在某种特定时间段，政府可以进行干预的权利，能够有效保证天然气市场化改革、民航运价市场化改革不会导致天然气和机票价格的普遍大幅上涨。

2.在进行价格干预时，应厘清政府与市场的关系，集中于价格欺诈与价格垄断行为。在充分竞争性市场中，如果不是生活必需品，价格再怎么昂贵，都是企业自己的事，企业正常经营即使“天价”也合规。而对于那些目前处于非竞争性或半竞争性市场的商品和服务来说，要区别对待。政府在尽量创造充分竞争性市场条件的同时，重点遏制价格欺诈和价格垄断行为，规范企业价格行为，必要时进行适当价格干预。例如，如果天然气供应企业、航空企业存在互相联络及协同行为，涉嫌垄断行为的话，政府就应及时依法干预。

3. 加大信息披露和引导力度，消除信息不对称。信息对称是是市场公平交易的基本前提，也是让“市场在资源配置中起决定性作用”的基础。“气荒”、“天价LNG”与“票荒”、“天价机票”的形成很大程度上与信息不对称有较大关系。例如，天然气市场产、供、销动态情况，准确预测未来需求和资源供应情况，上游气源、储气库等冬季保供资源数量、流向的信息等。旅游市场中，旅游人数、票源数量、价格等信息都需要及时披露，及时预警，尽量消除信息不对称，才能避免“气荒”与“票荒”现象的发生。